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Missions & compétences Sanctions

L’AMF dispose d’un pouvoir de sanction

Publié le 25 février 2019

Le pouvoir de sanction est exercé par la Commission des sanctions de l’AMF, après que le Collège a décidé d’ouvrir une procédure de sanction. La loi définit la procédure ainsi que les personnes qui peuvent être sanctionnées, la nature des sanctions, le plafond des sanctions pécuniaires. Elle prévoit également la publicité des séances et des décisions. La Commission des sanctions, considérée donc comme l’organe de jugement de l'AMF, est composée de 12 membres distincts du Collège et dispose d'une totale autonomie de décision par rapport à ce dernier.

La sanction

Qui peut être sanctionné ?

La Commission des sanctions peut prononcer des sanctions à l'encontre :

  • des professionnels contrôlés par l'AMF, au titre de tout manquement à leurs obligations professionnelles définies par les lois, règlements et règles professionnelles approuvés par l'AMF,
  • des personnes physiques placées sous l'autorité de ces professionnels ou agissant pour leur compte,
  • de toute autre personne qui s’est livrée à un abus de marché (opération d'initié, ou tentative d’opération d’initié, manipulation de cours, diffusion d'une fausse information) ou tout autre manquement de nature à porter atteinte à la protection des investisseurs ou au bon fonctionnement du marché.

Quelle sanction peut être prononcée ?

Les sanctions prévues par les textes varient en fonction des catégories de personnes mises en cause et de la nature des faits qui leur sont reprochés. Si la sanction est pécuniaire, les sommes sont versées au Trésor public ou au fonds de garantie auquel est affilié le professionnel condamné. 

Personne sanctionnée Type de manquement Sanction disciplinaire Sanction pécuniaire
Professionnels régulés par l'AMF tels que les prestataires de services d’investissement, sociétés de gestion, etc. Quelle que soit la nature des faits reprochés. Avertissement, blâme, interdiction à titre temporaire ou définitif de l'exercice de tout ou partie des services fournis, radiation du registre. Maximum 100 millions d'euros ou décuple du montant de l’avantage retiré du manquement si celui-ci peut être déterminé. Le montant de la sanction pécuniaire prononcée à l’encontre des personnes morales peut dans certains cas être porté jusqu’à 15% du chiffre d’affaires annuel total.
Personnes physiques placées sous l'autorité ou agissant pour le compte des professionnels régulés ou exerçant des fonctions dirigeantes.

Manquement aux obligations professionnelles.

Abus de marché.

Avertissement, blâme, retrait temporaire ou définitif de la carte professionnelle, interdiction temporaire de négocier pour compte propre, interdiction à titre temporaire ou définitif de l'exercice de tout ou partie des activités ou de l’exercice des fonctions de gestion pour le compte d’une personne morale soumise au contrôle de l’AMF. Maximum 15 millions d’euros ou décuple du montant de l’avantage retiré du manquement si celui-ci peut être déterminé.
Autres personnes (émetteurs, dirigeants des émetteurs, commissaires aux comptes, ou toute autre personne). Abus de marché. N/A Maximum 100 millions d'euros ou décuple de l’avantage retiré du manquement si celui-ci peut être déterminé. Le montant de la sanction pécuniaire prononcée à l’encontre des personnes morales peut dans certains cas être porté jusqu’à 15% du chiffre d’affaires annuel total.

Les sanctions pécuniaires peuvent faire l’objet d’une majoration, dans la limite de 10% de leur montant, mise à la charge de la personne sanctionnée et destinée à financer l’aide aux victimes.

Les personnes sanctionnées par une interdiction à titre définitif de l'exercice de tout ou partie des activités ou des services fournis, ou par un retrait définitif de leur carte professionnelle peuvent, à leur demande, être relevées de cette sanction après l'expiration d'un délai d'au moins 10 ans. Cette demande est présentée au président de la Commission des sanctions dans les conditions fixées aux articles R. 621-41-1 et suivants du code monétaire et financier.

La procédure & la séance de la Commission des sanctions

L’ouverture de la procédure de sanction par le Collège

Après examen des rapports de contrôle et d'enquête, le Collège de l’AMF décide de l’ouverture ou non d’une procédure de sanction. Lorsque le cas se présente, le président du Collège informe la personne concernée des faits qui lui sont reprochés : c’est ce qu’on appelle la « notification de griefs », qui est également transmise au président de la Commission des sanctions. La personne mise en cause peut se faire assister ou représenter par tout conseil de son choix et dispose d'un délai de 2 mois pour faire part de ses observations au président de la Commission des sanctions. Le Collège reçoit une copie de ce document et peut y répondre par écrit.

L’instruction du dossier par le rapporteur de la Commission des sanctions

Le président de la Commission des sanctions désigne, parmi les membres de la Commission, le rapporteur en charge de l’instruction du dossier de sanction et choisit si le dossier sera jugé par l’une des deux sections de la Commission (formées chacune de six membres) ou en formation plénière. Le rapporteur peut entendre la personne mise en cause, le représentant du Collège ou toute autre personne dont il juge l’audition utile. S’il estime que les griefs sont incomplets ou qu’ils pourraient être notifiés à d’autres personnes, il a la possibilité de saisir le Collège.

La récusation d’un membre de la CommissionS’il existe une raison sérieuse de mettre en doute son impartialité, le rapporteur, comme tout autre membre de la Commission des sanctions, peut être récusé à sa demande ou à la demande de la personne poursuivie (article L. 621-15 III quater et R.621-39-1 et suivants du code monétaire et financier).

Le rapporteur consigne par écrit le résultat de son instruction. Son rapport est communiqué à la personne mise en cause comme au représentant du Collège. L’un et l’autre ont la possibilité d’ajouter leurs observations. Puis la personne poursuivie est convoquée devant la Commission des sanctions. 

Une séance de la Commission des sanctions ouverte au public et contradictoire

La séance de la Commission des sanctions est ouverte au public, sauf décision contraire du président de la formation saisie, dans l'intérêt de l'ordre public, de la sécurité nationale ou lorsque la protection des secrets d'affaires ou de tout autre secret protégé par la loi l'exige. Elle est annoncée sur le site internet de l’AMF et a lieu, en principe, dans les locaux de l’Autorité.

La séance de la Commission des sanctions se déroule selon une procédure contradictoire. Le rapporteur présente son rapport. Le représentant du Collège explicite les griefs notifiés et propose une sanction pécuniaire et/ ou disciplinaire. Le directeur général du Trésor peut également faire des observations. Puis, en fin de séance, les personnes mises en cause et, le cas échéant, leurs conseils, présentent leur défense.

Le délibéré

A l'issue de la séance, la Commission des sanctions statue. Seuls ses membres, hors la présence du rapporteur, participent au délibéré, un collaborateur des services de l’AMF faisant office de secrétaire de séance étant également présent. Les décisions sont prises à la majorité des voix. Contrairement au président du Collège, la voix du président n’est pas prépondérante en cas de partage égal des voix.  

Les 5 étapes clés de la procédure de sanction

 

Les 5 étapes clés de la procédure de sanction
1. Désignation du rapporteur
Le président de la Commission des sanctions de l’AMF désigne un rapporteur qui procèdera à l’instruction du dossier
2. Conclusions du rapporteur
Le rapporteur communique les conclusions de ses travaux aux personnes mises en cause
3. Audience publique
La Commission des sanctions entend le rapporteur, le représentant du Collège et les mis en cause lors d’une audience publique
4. Publication de la décision
La Commission des sanctions prend sa décision à l’issue de l’audience et la publie (sauf exception) sur le site internet de l’AMF
5. Délai de recours
La personne sanctionnée et le président de l’AMF disposent de 2 mois pour déposer un recours sur la décision de la Commission des sanctions

La décision de la Commission des sanctions

Une décision argumentée

La décision de la Commission des sanctions est motivée : cela signifie qu’elle comporte l’énoncé des points de fait et de droit sur lesquels elle est fondée.

Elle est communiquée à plusieurs personnes : 

  • la personne poursuivie (par lettre recommandée avec demande d'avis de réception ou remise en main propre contre récépissé ou acte d'huissier),
  • le directeur général du Trésor ou son représentant,
  • le président de l'Autorité des marchés financiers qui en rend compte au Collège,
  • l'Autorité de contrôle prudentiel lorsque la décision concerne un prestataire de services d'investissement qui entre dans son champ de compétence.

Une décision rendue publique

Les décisions de la Commission des sanctions sont rendues publiques. Toutefois, la Commission peut décider de reporter la publication d’une décision, de la publier sous une forme anonymisée ou de ne pas la publier lorsque cette publication est susceptible de causer un préjudice grave et disproportionné à la personne sanctionnée, lorsque cette publication est de nature à perturber gravement la stabilité du système financier, ou le déroulement d’une enquête ou d’un contrôle en cours.

Les décisions portant sur des manquements aux obligations de déclaration de franchissement de seuils ou de publication du nombre total de droits de vote ou d’actions d’une société font obligatoirement l’objet d’une publication.

La Commission peut également demander qu’elle soit publiée, en plus, aux frais de la personne sanctionnée, dans des journaux ou sur d’autres supports qu’elle désigne.

Toute décision publiée sur le site internet de l'AMF demeure disponible pendant une période de 5 ans après cette publication. Les données à caractère personnel figurant dans cette publication ne sont maintenues sur le site que pour cette durée. 

Une décision susceptible de recours

La décision prononcée par la Commission des sanctions peut faire l'objet d'un recours par les personnes sanctionnées dans un délai de 2 mois à compter de sa notification. Elle peut également faire l’objet d’un recours par le président de l’AMF (après accord du Collège), dans un délai de 2 mois à compter de sa publication (recours principal) ou dans un délai de 2 mois à compter de la notification du recours de la personne sanctionnée (recours incident).

L'examen du recours relève de la compétence :

  • de la Cour d'appel de Paris pour les abus de marché ; ou
  • du Conseil d’État, pour les professionnels (prestataires de services d'investissement, démarcheurs, conseillers en investissement financiers, dépositaires, membres de marchés réglementés, etc.). Lorsqu'une décision de sanction fait l'objet d'un recours, l'AMF publie immédiatement cette information sur son site internet ainsi que toute information ultérieure sur le résultat de ce recours. Toute décision qui annule une décision précédente imposant une sanction ou une mesure est publiée.

Retour sur l’histoire du pouvoir de sanction

La Commission des sanctions est née de la volonté, dès la création de l’AMF en 2003, d’assurer la conformité du pouvoir de sanction aux droits de la défense et au principe du procès équitable. La séparation de l’organe chargé de la poursuite de celui chargé du jugement permet aujourd’hui de garantir le respect des exigences de l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme. Retour sur l’histoire du pouvoir de sanction de l’AMF !

2003 : la séparation des pouvoirs de poursuite et de sanction

La séparation des pouvoirs de poursuite et de sanction : d’autres exemplesD’autres autorités de régulation sont dotées d’une Commission des sanctions distincte du Collège, comme l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR), l’Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL) et la Commission de régulation de l’énergie (CRE) qui dispose d’un comité de règlement des différends et des sanctions indépendant du Collège des commissaires.

La loi n° 2003-706 du 1er août 2003 de sécurité financière, instaurant l’Autorité des marchés financiers et sa Commission des sanctions, met fin à une pluralité d’autorités de sanction (qu’étaient le Conseil des marchés financiers, la Commission des opérations de bourse et le Conseil de discipline de la gestion financière). Les pouvoirs de sanction administrative et financière des infractions boursières reviennent désormais à la Commission des sanctions de l’AMF. La loi distingue clairement le Collège et la Commission des sanctions au sein de l’AMF et sépare ainsi les fonctions de poursuite et de sanction (article L. 621-2, I du code monétaire et financier). Chaque phase de la procédure est dorénavant attribuée à une autorité collégiale distincte (article L. 621-15 I du code monétaire et financier) et les fonctions de membre de la Commission des sanctions sont incompatibles avec celles de membre du Collège (article L. 621-2, IV du code monétaire et financier).

2007 : la récusation des membres de la Commission des sanctions

A la suite de la jurisprudence du Conseil d’État des années 2006 et 2007 (annulation de plusieurs décisions de la Commission des sanctions pour défaut d’impartialité d’un membre de la Commission des sanctions), la loi n° 2007-1774 du 17 décembre 2007 a instauré une faculté de récusation des membres de la Commission des sanctions (article L. 621-15, quater et R.621-39-1 et suivants du code monétaire et financier) à leur demande ou à la demande des personnes mises en cause. Le décret d’application de cette loi date du 2 septembre 2008. 

2008 : des sanctions de plus en plus dissuasives & une représentation du Collège aux séances

La loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l’économie a relevé le plafond des sanctions pécuniaires susceptibles d’être prononcées par la Commission des sanctions à l’égard des prestataires de services d’investissement et des professionnels contrôlés par l’AMF ainsi qu’à l’égard de toute personne pour un abus de marché : le plafond est passé de 1,5 million à 10 millions d’euros (ou au décuple du montant des profits réalisés). Dans la foulée, le décret n° 2008-893 du 2 septembre 2008 a introduit le principe de représentation du Collège à la séance de la Commission des sanctions. Le représentant, désigné par le président de l’AMF, peut être soit un membre du Collège, soit un membre des services de l’AMF (article R. 621-40 I bis et II du code monétaire et financier).

2010 : une procédure de sanction aboutie et transparente

La loi n° 2010-1249 du 22 octobre 2010 renforce le pouvoir de sanction de l’AMF tout en améliorant sa transparence et introduit un mécanisme alternatif à la procédure de sanction, en permettant la conclusion d’un accord de composition administrative entre l’AMF et certains mis en cause.

1. Le renforcement du rôle du Collège

Pendant la procédure de sanction, le représentant du Collège peut :

  • être auditionné par le rapporteur en charge de l’instruction, 
  • avoir un accès aux pièces du dossier, 
  • faire des observations en réponse au rapport du rapporteur, se faire assister ou représenter par les services de l’AMF.

Pendant la séance, sans voix délibérative, il a la possibilité de :

  • présenter des observations au soutien des griefs notifiés,
  • proposer une sanction.

Lorsque la décision est rendue et après accord du Collège, le président de l’AMF peut désormais former un recours à l’encontre des décisions de la Commission des sanctions.

2. Le relèvement du plafond des sanctions pécuniaires

Les plafonds des sanctions pécuniaires susceptibles d’être prononcées par la Commission des sanctions ont encore une fois été relevés :

  • de 10 à 100 millions d’euros (ou le décuple du montant des profits réalisés) pour les prestataires de services d’investissement et les professionnels contrôlés par l’AMF ainsi que toute personne pour un abus de marché; 
  • de 1,5 à 15 millions d’euros pour les personnes physiques placées sous l’autorité ou agissant pour le compte d’un prestataire de services d’investissement, ou d’un des professionnels contrôlés par l’AMF.
3. La publicité des décisions et des séances de la Commission

La loi prévoyait la publication des décisions de sanction comme une exception, elle est devenue le principe. Mais la loi de régulation bancaire et financière a permis d’aller encore plus loin en matière de transparence : les séances de la Commission des sanctions sont désormais ouvertes au public.

4.  L’introduction d’un dispositif de transaction

Une procédure de composition administrative peut être proposée par le Collège de l’AMF aux intermédiaires financiers mis en cause n’ayant pas respecté leurs obligations professionnelles.

2016 : nouveau système de répression des abus de marché et extension du domaine des compositions administratives

La loi n°2016-819 du 21 juin 2016 instaure un système nouveau de répression des abus de marché en droit français, répartie entre, d’une part, le juge pénal et, d’autre part, l’Autorité des marchés financiers.

Par ailleurs, le domaine des compositions administratives, voie jusque-là réservée aux manquements aux règles professionnelles reprochés aux professionnels régulés, est étendu aux abus de marché.

2017 : l’introduction d’une procédure de relèvement de certaines sanctions

L’ordonnance n°2017-1107 du 22 juin 2017 introduit la possibilité pour les personnes sanctionnées par une interdiction d’exercice ou par un retrait de leur carte professionnelle d’être relevées de cette sanction. L’expiration d’un délai de dix ans est toutefois nécessaire entre le prononcé de la sanction et la demande de relèvement.

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